Confronté aux griefs sur un prétendu « déficit caché » du système de retraites des agents civils et militaires qui serait masqué par une surcontribution de l'État, le gouvernement a innové en présentant pour la première fois le détail des modalités de cette subvention destinée à équilibrer le régime.

Comment sont financées les retraites du public ?

Les 5,8 millions d'agents des trois versants de la fonction publique (État, territoriale, hospitalière) et les militaires, dépendent de régimes de retraites différents.

Les opérations du régime des fonctionnaires civils et militaires de l'État sont retracées chaque année dans un document budgétaire annexé au projet de loi de finances, le compte d'affectation spécial « pensions » (CAS). En 2024, les quatre régimes de retraites par répartition des agents publics ont versé 92,5 milliards d'euros de prestations à 6,5 millions de personnes, soit près d'un quart des dépenses de l'ensemble des régimes de retraites.

Le système de retraite de la fonction publique de l'État est alimenté par plusieurs sources : notamment les retenues sur salaire des agents, les cotisations d'employeurs publics, et surtout par une importante subvention versée par l'État afin d'équilibrer le régime.

En quoi consiste la nouvelle présentation ?

Jusqu'ici, la documentation budgétaire ne distinguait pas clairement la part liée à la contribution employeur « classique », comparable à celle versée par les employeurs dans les régimes de droit commun, de la subvention de l'État destinée à équilibrer le système de retraite des agents civils et militaires de l'État.

Cette situation conduit à afficher des taux de contribution employeur très élevés. En 2025, ils atteignaient 78,28% pour les civils, et 126,07% pour les militaires, largement supérieurs aux taux observés dans le secteur privé (environ 16%).

Ces taux affichés ont pu créer une confusion, voir nourrir les griefs d'un « déficit caché » financé par la puissance publique via le versement de la subvention d'équilibre.

Selon la nouvelle présentation, le total des contributions employeurs des fonctionnaires civils et militaires s'élève à 11 milliards d'euros, contre les 52,4 milliards d'euros de la présentation actuelle, selon les documents budgétaires. La subvention d'équilibre versée par l'État serait de 41,5 milliards d'euros.

Pourquoi l'État équilibre le régime ?

Car le régime accuse un important déséquilibre démographique qui s'aggrave à mesure que le ratio entre cotisants et pensionnés se détériore.

Autrement dit, il y a davantage de pensionnés que d'actifs cotisants, et l'État compense ce déséquilibre par une subvention qui augmente chaque année. Dans la fonction publique de l'État, on dénombre ainsi 0,9 fonctionnaire pour un retraité, avait indiqué la ministre des Comptes publics, Amélie de Montchalin, mi-octobre. Surtout, la loi impose que le régime soit équilibré.

Et « il faut quand même qu'on rassure les fonctionnaires. Personne n'imagine supprimer cette cotisation d'équilibre, sinon ça voudrait dire qu'on ne paierait plus les retraites », avait ajouté Amélie de Montchalin.

Peut-on comparer les retraites de l'État et le régime général ?

Difficilement, selon un constat largement partagé de Bercy à la Cour des comptes en raison de règles très différentes. Notamment parce que les assiettes de cotisation « diffèrent sensiblement », précise les documents budgétaires.

Par exemple, le taux de cotisation dans la fonction publique de l'État n'inclut pas les primes, contrairement au régime général. L'ancien rapporteur du budget, le député Charles de Courson, avait également relevé dans un rapport, fin septembre, des surcoûts propres au régime de retraite de la fonction publique d'État.

Le régime verse, par exemple, 1,7 milliard d'euros au titre des pensions d'invalidités, alors qu'elles sont prises en charge par la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) dans le régime général, et les militaires bénéficient de règles spécifiques sur les départs anticipés, notait le député Liot.