Mis en place, dès le début du quinquennat Macron, afin d'aligner le régime fiscal des revenus du capital sur celui des autres pays développés, le prélèvement forfaitaire unique (PFU) a profité à une minorité de Français très fortunés, sans effet visible, pour l'instant, sur l'investissement dans l'économie. Voici le nouvel article de notre série sur le bilan des réformes Macron pour le budget des ménages.

On la désigne souvent sous le nom de flat tax, emprunté au monde anglo-saxon. Son nom officiel est PFU, pour prélèvement forfaitaire unique. C'est une des mesures phares du quinquennat Macron en matière fiscale. Mise en place en 2018, elle a instauré un prélèvement global de 30% sur les revenus du capital, qui intègre un taux forfaitaire d'imposition de 12,80% et des cotisations sociales à hauteur de 17,20%.

Quels ont été les effets de cette réforme ? Combien a-t-elle coûté ? Et qui en a profité ? Voici, quatre ans après et à quelques semaines du premier tour de l'élection présidentielle, notre bilan du PFU.

PFU, l'impôt à taux unique sur l'épargne

Ce qui a changé, et pourquoi

Emmanuel Macron n'est pas le premier président de la République à initier, dès son arrivée au pouvoir, une réforme de la fiscalité du capital. Son prédécesseur, François Hollande, avait eu le même réflexe. Dès 2012, le chef d'Etat socialiste avait opté pour une « barémisation » des revenus du capital, c'est-à-dire un alignement sur la fiscalité applicable aux revenus d'activité. Le PFU, instauré le 1er janvier 2018, a donc été une manière pour Emmanuel Macron, ancien secrétaire général adjoint de l'Elysée puis ministre de l'Economie sous Hollande, de solder l'héritage fiscal de son mentor.

Le PFU marque, en effet, le retour d'une imposition forfaitaire sur les revenus du capital, à l'image du prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) d'avant 2012. Il pousse même cette logique plus loin. Contrairement au PFL, le PFU n'est pas optionnel : il est appliqué par défaut, sauf éventuel cas de dispense. Il n'est en revanche pas irrévocable : au moment de sa déclaration d'impôts, le contribuable peut toujours choisir l'imposition au barème progressif.

Au moment de présenter le PFU, Emmanuel Macron avait notamment avancé deux arguments. La simplicité d'abord : le PFU tend à unifier le régime fiscal des placements, puisqu'il s'applique aux intérêts (livrets, comptes à terme, parts sociales, etc.), aux dividendes, aux plus-values de cession de valeurs mobilières, ainsi que, selon la date de souscription, aux revenus des assurances vie et des PEA. L'attractivité ensuite : le PFU a été présenté comme une manière de rapprocher la fiscalité française de la norme européenne en la matière.

La fiscalité des revenus de placements bancaires

En toile de fond, on retrouve un autre parti pris du pouvoir macroniste, qui l'a amené aussi à supprimer l'impôt sur la fortune (ISF) au profit d'un impôt sur la fortune immobilière (IFI). « Sa logique est la suivante : une baisse de la fiscalité va inciter certains ménages à revenir placer leur argent en France ou à le réorienter vers des placements plus productifs », rappelle Pierre Madec, économiste à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). « C'est aussi pour cela que le gouvernement n'a pas inclus les loyers perçus dans le PFU ou qu'il a créé l'IFI : il a voulu créer un décalage de fiscalité favorable aux placements mobiliers plutôt qu'immobiliers. »

Un choix qui entre également en résonance avec une théorie économique controversée, celle dite du « ruissellement », qui estime qu'une politique favorisant les revenus des plus riches va, en dernier ressort, profiter à tous.

Qui a profité de la réforme ?

En toute logique, la mise en place d'une imposition forfaitaire sur les revenus du capital a surtout profité aux ménages les plus imposés, ceux dont le taux marginal d'imposition (TMI) dépasse ce taux forfaitaire. En l'espèce donc, les ménages dont les revenus par tranche excèdent actuellement 26 070 euros, et dont le TMI est donc de 30%, 41% ou 45%. Les contribuables des deux premières tranches, à 0% et 11%, ont, eux, généralement intérêt à opter pour l'imposition au barème de l'impôt sur le revenu.

Toutefois, l'analyse fine des effets des réformes fiscales du quinquennat Macron, et notamment du PFU, montre que les grands gagnants de la réforme ont été très peu nombreux.

Le principal effet observable de la mise en place du PFU a, en effet, été une forte hausse des dividendes versés par les entreprises à leurs actionnaires. Le 3e rapport du comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, publié en octobre 2021 par France Stratégies, un organisme qui dépend du Premier ministre, évalue cette hausse à 9 milliards d'euros, de 14 milliards à 23 milliards d'euros, entre 2017 et 2018, première année de mise en œuvre du PFU. Un appel d'air qui s'est confirmé en 2019 (+1 milliard d'euros) et en 2020 (stable par rapport à 2019).

Comment expliquer l'ampleur de cette hausse ? Tout indique que la mise en place du PFU a donné le signal d'une libération massive de dividendes de la part d'entreprises détenues par des personnes physiques, qui avaient fait le choix de les thésauriser depuis 2013 et la mise en place par François Hollande de la « barémisation » des revenus du capital. Un régime fiscal beaucoup moins favorable que le PFU, comme le montre le CRED (1) dans son rapport d'évaluation de la mise en place du PFU, daté de septembre 2021 : « Les contribuables dont le taux marginal global d'imposition s'élevait à 45% en 2017 ont vu leur taux marginal sur les dividendes passer de 40,2% à 30% et leur taux marginal sur les intérêts de 58,2% à 30%. »

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Cet effet d'aubaine, finalement, n'aura profité qu'à un faible nombre de contribuables. « En 2019, tout comme en 2018, les dividendes ont été encore plus concentrés qu'en 2017 : en 2019, 62% ont été reçus par 39 000 foyers (0,1% des foyers), dont 31% par 3 900 foyers (0,01% des foyers) », note le comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital. « (...) Les 5 000 foyers qui ont augmenté leurs dividendes de plus de 100 000 euros en 2018 et en 2019 par rapport à 2017 expliquent à eux seuls 45% du volume supplémentaire des dividendes. Parmi eux, 310 foyers ont enregistré une augmentation de plus de 1 million d'euros de leurs dividendes en 2018 et 2019 par rapport à 2017, et représentent à eux seuls une hausse de 1,2 milliard d'euros. »

Le PFU « n'est pas une mesure de justice fiscale », résume Pierre Madec. « Elle a largement cassé la progressivité de l'impôt, qui était la philosophie du quinquennat précédent. »

Un « cadeau » estimé à 1,8 milliard d'euros

Dans le Rapport économique, social et financier (RESF), publié en annexe du projet de loi de finances pour 2022, le coût budgétaire de la mise en place du PFU a été estimé à 1,8 milliards d'euros sur la période 2018-2022.

Toutefois, le coût budgétaire réel a « probablement été nul », estime le site d'informations sur les finances publiques Fipeco, si on prend en compte les recettes fiscales liées à la forte augmentation des dividendes versés à partir de 2018. Un point de vue que relativise Pierre Madec : « Cet argent thésaurisé aurait fini par être libéré et fiscalisé d'une manière ou d'une autre. On peut donc faire l'hypothèse d'un manque à gagner. »

Les objectifs ont-ils été atteints ?

Rappelons-le : renforcer la justice fiscale ne faisait pas partie des objectifs affichés par le gouvernement au moment de créer le PFU. A-t-il, en revanche, atteint les buts qui lui étaient fixés ?

Concernant le rapprochement du régime fiscal avec la moyenne des pays de l'OCDE, la réponse est oui. « (...) Les réformes de 2018 ont conduit à ramener les taux d'imposition de la France sur les actifs mobiliers à des niveaux proches de la moyenne observée dans les principaux pays développés, ce mouvement étant mécaniquement plus notable pour les contribuables les plus aisés », note le comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital. « Avec la mise en place du PFU et la suppression de l'ISF, la France rejoint de fait la situation majoritaire des pays s'agissant des capitaux mobiliers, où les revenus sont imposés à un taux unique (flat tax) et où il n'existe pas d'imposition annuelle sur le patrimoine. »

Sur la réorientation des investissements vers l'économie réelle française, au profit de la croissance économique, le bilan est en revanche plus flou. « Comme en 2013 [date de la mise en place de la barémisation des revenus du capital], aucun effet significatif sur l'investissement des entreprises n'a été observé », estime François Ecalle, président de Fipéco. Ce que confirment les différents rapports destinés à évaluer les effets de la réforme fiscale.

« L'objectif de stimuler l'investissement dans l'économie française a été beaucoup affiché, mais dans les faits, aucune contrepartie n'a été demandée aux contribuables qui ont bénéficié de la réforme », constate Pierre Madec. « Il n'y a pas eu non plus de réinvestissement massif dans l'immobilier », poursuit l'économiste de l'OFCE. « On peut imaginer que les dividendes versés vont finir par aller vers l'investissement, mais pour l'instant ce n'est pas encore visible ». En clair, le ruissellement se fait encore attendre.

(1) Centre de Recherches en Économie du Droit (CRED) de l'Université Paris II Panthéon-Assas.