Les auteurs de cette note, François Fontaine, Roland Rathelot et Alexandra Roulet, constatent que, depuis une vingtaine d'années, des réformes de l'assurance chômage « se sont succédé sans cadre conceptuel cohérent », avec cinq réformes ces dix dernières années.

Afin d'enrichir le débat public, ses auteurs proposent un cadre pour « penser la vaste panoplie de réformes possibles (...) en prenant en compte simultanément leurs impacts sur la situation financière des chômeurs indemnisés et leurs effets sur les finances publiques et sur le niveau d'emploi ».

Leur méthode se fonde sur le calcul d'un indice d'efficacité de la dépense publique, qui met en lumière le gain social de chaque euro dépensé. Elle prend en compte les effets comportementaux, comme les reports de l'assurance chômage sur d'autres prestations (RSA, allocation de solidarité spécifique) et le fait que les durées de chômage et entrées au chômage réagissent à la générosité de l'assurance chômage.

« En cas de réforme de l'assurance chômage visant à diminuer la générosité du système, il ne faut pas durcir les conditions d'éligibilité », car modifier ce paramètre ne fait que peu changer les comportements des entreprises et des salariés tout en ayant un coût important pour les personnes affectées, « souvent précaires », concluent les auteurs.

Actuellement, il faut avoir travaillé six mois (soit 130 jours ou 910 heures) au cours des 24 derniers mois pour avoir droit à des allocations chômage. Si la durée minimale d'emploi requise passait de six à huit mois, ce qu'avait voulu faire Gabriel Attal quand il était Premier ministre, cette mesure n'aurait pas d'impact significatif sur les comportements mais affecterait les demandeurs d'emploi les plus pauvres, « un public pour lequel l'assurance contre la perte de revenus est essentielle », soulignent les économistes.

Réduire la durée d'indemnisation pour les 55-56 ans ?

Autre paramètre pouvant être modifié, le traitement des demandeurs d'emploi seniors. Les auteurs se sont focalisés sur la tranche des 55-56 ans, qui bénéficient d'une durée d'indemnisation maximale de 22,5 mois (contre 18 mois avant 55 ans), la situation des 57 ans et plus, dont la durée maximale est de 27 mois, étant plus compliquée à analyser « du fait d'interactions avec le système de retraites ».

A 55 et 56 ans, « les effets de comportement sont particulièrement marqués » tandis que « la chute de consommation consécutive à leur perte d'emploi est souvent contenue car ils disposent d'une épargne plus importante que la moyenne des demandeurs d'emploi », selon la note.

Elle préconise donc de supprimer cette marche intermédiaire des 55-56 ans, qui coûte trop cher au regard du gain pour les personnes concernées, et de ramener ces seniors dans le droit commun, à 18 mois d'indemnisation maximale.

Les trois économistes recommandent aussi de créer un modèle partagé entre les administrations et l'Unédic, intégrant les effets comportementaux au lieu de se concentrer sur les seuls effets budgétaires mécaniques, et, lorsque l'on évalue l'opportunité d'une réforme, de prendre en compte la valeur de l'assurance chômage par catégories de ménages.