Une ordonnance, faute de 49.3 ?

Faute de majorité à l'Assemblée, le gouvernement dispose de deux options pour faire passer le budget de l'Etat : l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, qui lui permet d'adopter un texte sans vote en s'exposant à une censure, et l'ordonnance budgétaire, régie par l'article 47 alinéa 3.

Celui-ci dispose que « si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance ».

Autre scénario, l'absence pure et simple de budget, et une loi spéciale qui permet de reconduire les recettes de l'année précédente et d'engager les dépenses nécessaires à la continuité de l'Etat. Mais le gouvernement l'a a priori exclu.

L'exécutif se garde bien de trancher publiquement. « L'heure n'est pas aux débats de procédures mais bien aux échanges sur le fond », a évacué la porte-parole du gouvernement, Maud Bregeon, auprès du JDD la semaine dernière.

Sous couvert d'anonymat, un ministre se montrait cependant plus incisif début juillet : « On va faire des ordonnances », assurait-il. C'est aussi la conviction d'un cadre Renaissance, qui imagine le budget « finir en ordonnance très tardivement », avec à l'issue une censure - qui ne remettrait pas en cause le budget, à l'inverse du 49.3 - et un gouvernement gérant les affaires courantes jusqu'aux élections.

Une chorégraphie également évoquée par un député PS, pour qui un 49.3 aboutirait nécessairement à une « censure immédiate » compte tenu de la « dynamique de la présidentielle ». Lui aussi voit le budget « s'enliser », avant des ordonnances et in fine un gouvernement en « affaires courantes jusqu'à la présidentielle ».

Des sources parlementaires s'interrogent cependant sur l'envie du PS comme du RN de censurer le gouvernement, après une motion écologiste qui a fait un flop début juillet.

Une mise en œuvre pas si simple

L'option « ordonnance » n'a pas que des partisans. Elle interroge d'abord sur le plan démocratique. Cela « serait ni plus ni moins qu'un nouveau 18 Brumaire (coup d'Etat de Napoléon, ndlr) », affirmait ainsi en janvier l'un des négociateurs du PS sur le budget, Philippe Brun, alors qu'une telle hypothèse était dans l'atmosphère.

Le constitutionnaliste Benjamin Morel évoque un « précédent quand même extrêmement lourd, extrêmement dangereux », alors que « la base d'un régime parlementaire, en France en tout cas, ça a été le contrôle budgétaire ».

un « précédent quand même extrêmement lourd, extrêmement dangereux »,

L'idée n'enchante pas non plus la présidente de l'Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet. L'ordonnance suppose en effet que les délais constitutionnels aient été épuisés, sans que le budget n'ait été rejeté par le Parlement. Tout cela pour que la version initiale soit a priori mise en œuvre.

Ainsi, « les ordonnances, cela veut dire que l'on passe plus de trois mois dans l'hémicycle à débattre d'un budget dont on sait qu'il ne sera pas voté », expliquait-elle sur France Inter mi-juin, ne cachant pas sa préférence pour un 49.3 rapide.

Sous couvert d'anonymat, un responsable de la majorité souligne que l'épuisement des délais requiert un minimum de coopération des députés : « il faut qu'ils soient dans l'hémicycle (...) qu'ils déposent 2 000 ou 3 000 amendements pour tenir la distance » et ne pas aller au vote, « tout ça pour rien ». « Un facteur humain » à ne pas négliger.

Un régime juridique à définir

L'emploi de cet outil, sans précédent et peu encadré par les textes, pose de plus de nombreuses questions. A quelles conditions considère-t-on que le Parlement s'est « prononcé » ? Au terme de la première lecture ? A l'issue d'une commission mixte paritaire non conclusive ? En cas de rejet définitif ?

Et qui doit contrôler la légalité du texte ? Le Conseil d'Etat, compétent pour les textes réglementaires, ou le Conseil constitutionnel, habilité à contrôler les lois budgétaires ? La question reste ouverte, selon M. Morel, même si « en droit pur » le Conseil d'Etat lui semble l'institution désignée.

Selon des interlocuteurs du président du Conseil constitutionnel, Richard Ferrand, celui-ci a fait passer le message que les Sages seraient prêts à contrôler le texte, s'ils étaient saisis par les présidents de chambre parlementaire. Mais la question ne manquerait pas d'animer une intense bataille juridique et politique, à quelques mois de la présidentielle.